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La co-produzione dei servizi pubblici: questa sconosciuta

di Francesco Mulè.

Il concetto di cooperazione dell’amministrazione pubblica con i cittadini nella produzione dei servizi pubblici (in termini di co-creazione e co-produzione) è emerso negli ultimi anni, in un contesto di sempre minore partecipazione alla vita pubblica, come utile strumento per fronteggiare la crescente disillusione della cittadinanza nei confronti della politica e i sempre più stringenti vincoli finanziari delle amministrazioni pubbliche. Spesso tale concetto però è stato considerato come una panacea e appare quindi opportuno riportare un po’ di ordine all’interno della materia indicando innanzitutto cosa si intende per co-produzione, illustrando gli effetti che l’utilizzo di questi strumenti possono avere sulla qualità dei servizi e sulla soddisfazione della cittadinanza.

Innanzitutto che cos’è la co-produzione?

Il concetto di co-produzione ha origine sul finire degli anni ‘70 parallelamente a quello di “marketization” quale direzione d’evoluzione possibile per l’attività̀ della pubblica amministrazione. Mentre la marketization ha continuato a registrare interesse ed è stata applicata dai governi, la co-produzione è praticamente scomparsa dal dibattito accademico, probabilmente perché́ percepita come un semplice utilizzo di volontari prestanti servizi gratuiti presso la PA.

Il concetto riemerge poi agli inizi degli anni 2000 nel settore privato; vari studiosi infatti, cominciano ad assegnare un ruolo nuovo agli utenti/consumatori: essi questi ultimi non vogliono più̀ soltanto consumare il prodotto, ma fare parte del processo produttivo.
Questo rinnovato ruolo dei consumatori provoca un’importante innovazione all’interno della produzione e si assiste ad una ricerca di contatto sempre più̀ frequente per gestire le differenze all’interno della clientela co-creando delle soluzioni personalizzate. Il cliente passa così da un ruolo passivo ad uno attivo da partner e si comincia a parlare di co-produzione con clienti piuttosto che con volontari.
Il termine torna allora in auge anche nel settore pubblico, ma cambia il soggetto di riferimento: al centro della co-produzione al posto dei consumatori ci sono i cittadini, che vengono coinvolti nel design e nel processo produttivo dei servizi pubblici.

Linders identifica la co-produzione come:

“Un’evoluzione del rapporto tra cittadini e governo per la quale quest’ultimo comincia a trattare il pubblico non come cliente, ma come partner” e per la quale “i cittadini forniscono maggiori risorse nella forma di tempo, abilità e sforzi per raggiungere un risultato, condividere più responsabilità e gestire più rischio dietro ad un controllo molto maggiore sulle risorse e sulle decisioni prese“

Questo rapporto si può sviluppare in forme differenti:

  1. Co-iniziazione: Nella quale i cittadini agiscono come iniziatori di una nuova attività configurabile come servizio pubblico.
  2. Co-design: Nel quale i cittadini sono invitati alla progettazione e/o all’organizzazione di un servizio con l’amministrazione.
  3. Co-implementazione: Nella quale i cittadini sono semplicemente invitati ad implementare i servizi pubblici.

Si ha ad esempio una co-iniziazione quando in seguito ad una petizione viene recuperata un’area della città (come nel caso berlinese del riutilizzo del vecchio aereoporto Tempelhof come area verde) o riaperta una villa comunale; co-design quando gli orari di apertura e le attività possibili in questa stessa villa vengono decise congiuntamente dall’amministrazione e da associazioni dei cittadini; la co-implementazione si può osservare ad esempio quando e l’utente del servizio di raccolta differenziata è responsabile di separare le varie categorie di rifiuti.

La co-produzione può essere operata anche tramite strumenti informatici e smartphone raggiungendo un pubblico più ampio grazie all’eliminazione della cd. barriera “spazio-temporale”, dando cioè ai cittadini la possibilità di partecipare all’operato della PA sostanzialmente in ogni luogo e momento utilizzando i propri telefonini.  Esempi italiani di strumenti di co-produzione di questo tipo sono ePart e Decoro Urbano, piattaforme online che permettono ai cittadini di segnalare problematiche di manutenzione e in generale piccoli disagi nell’erogazione dei servizi pubblici. Il cittadino, fotografando e descrivendo brevemente il problema incontrato può indirizzarlo ad un ufficio dedicato del comune che segnala quando questo viene preso in considerazione e risolto.

Epart viene attualmente utilizzato con successo dal comune di Udine,  che ne è stato allo stesso tempo pioniere, in quanto è stato il primo comune ad adottare la piattaforma nel 2010, ed esempio positivo con oltre 5000 segnalazioni dall’attivazione del servizio. Intervistando l’assessore all’innovazione Gabriele Giacomini durante il mio lavoro di tesi dal titolo “Gli effetti della co-produzione ICT-driven nell’erogazione dei servizi pubblici: i casi di e Part e Decoro Urbano” è emerso in particolar modo che tramite ePart l’amministrazione non solo ha acquisito una maggiore capacità di comprendere le esigenze della comunità, ma ha anche acquisito una nuova leva di stimolo delle proprie performance grazie al continuo monitoraggio operato dai cittadini.

Ma al di là degli esempi quali vantaggi e svantaggi può portare la co-produzione? 

Purtroppo la letteratura scientifica sugli effetti dei processi di coproduzione è ancora abbastanza scarna, tuttavia dalle prime ricerche in materia risulta che la coproduzione nell’erogazione dei servizi pubblici possa produrre:

  • Miglioramenti di efficienza, benché in genere difficilmente misurabili poiché spesso la coproduzione si configura come servizio accessorio a quelli precedenti
  • Miglioramenti di efficacia, dovuti alla maggiore capacità di interpretare le necessità dei cittadini in seguito al dialogo più frequente instaurato.
  • Miglioramenti nella soddisfazione dei cittadini, a patto che il servizio venga implementato con un impegno attivo dell’amministrazione, spiegando le eventuali criticità nella sua realizzazione.
  • Effetti ambigui nell’equità di erogazione dovuti al grado di implementazione del servizio. Nel caso di servizi informatici il digital divide riduce l’equità nei limiti del fatto che una porzione della popolazione, ad esempio gli anziani, non possiede i mezzi o le conoscenze minime necessarie per accedere al servizio. In senso più ampio appare invece più presente una partecipazione di certi settori della società, in particolare individui benestanti con alti livelli di educazione.
  • Peggioramenti nell’accountability della PA a causa delle maggiori responsabilità assegnate ai cittadini. Gli effetti di tali peggioramenti possono però essere mitigati o addirittura capovolti da sistemi di monitoraggio delle attività.
  • Miglioramenti nella visibilità dell’area geografica in cui il processo di coproduzione si svolge, nel caso in cui esso risulti particolarmente innovativo.

Come si può facilmente notare molti degli effetti positivi hanno come condizione essenziale che il servizio sia implementato in maniera efficace.

Nella mia personale ricerca è emerso che un’implementazione di successo richiede innanzitutto una particolare predisposizione dell’amministrazione alla trasparenza e al coinvolgimento dei cittadini oltre che un serio commitment dell’organizzazione verso il raggiungimento di un risultato ben definito. Nel caso di coproduzione svolta tramite strumenti informatici in particolare, una cultura interna rivolta all’innovazione e che quindi permetta di riorganizzare le attività appare fondamentale. Realtà nelle quali la riorganizzazione degli uffici non è avvenuta e l’amministrazione non ha manifestato un impegno serio nel raggiungimento dei risultati presentano performance peggiori sul lungo periodo. In questi casi, che sfortunatamente costituiscono la stragrande maggioranza, ad un entusiasmo iniziale non è seguito un vero cambiamento nell’organizzazione o comunque non si è assistito alla realizzazione di un maggiore coordinamento tra gli uffici. In tali situazioni, la coproduzione si è spesso rivelata addirittura controproducente (un servizio scadente, per quanto innovativo aumenta solo la disillusione e l’insoddisfazione della cittadinanza).

E’ necessario infine mettere in atto dei meccanismi di bilanciamento nell’erogazione, come ad esempio standard minimi di servizio, in modo da evitare il manifestarsi di situazioni nelle quali l’equità potrebbe essere compromessa.

In conclusione è interessante notare come le nuove tecnologie stiano generando nuovi tipi di co-produzione. Ad un tipo di co-produzione consapevole si sta gradualmente affiancando un tipo di co-produzione inconsapevole: tramite i Big Data le amministrazioni pubbliche sono sempre più in grado di utilizzare le preziose informazioni prodotte dai dispositivi dei cittadini per migliorare la pianificazione dei servizi.

 

Francesco Mulè, laureato in Economia e Scienze Sociali, è attualmente iscritto al corso “Government of International Organizations” presso l’Università Bocconi. E’ associato in nextPA da maggio 2015.

Riproduzione riservata © nextPA

 

Bibliografia

http://www.decorourbano.org/

http://www.epart.it/

Alford, John. (1998). A Public Management Road Less Travelled: Clients as Co-Producers of Public Services. Australian Journal of Public Administration 57(4): 128–37.

Prahalad, C. K., e Ramaswamy, V. (2000). Co-opting customer competence. Harvard Business Review, 78(1) : 79-90.

Mulé (2015) “Gli effetti della co-produzione ICT-driven nell’erogazione dei servizi pubblici: I casi di ePart e Decoro Urbano”, tesi di laurea triennale

Linders, D., (2012).”From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media”. Government Information Quarterly 29(4): 446–454

Voorberg, W. H., V. J. J. M. Bekkers, and Lars G. Tummers e al. (2014)  “Co- creation and citizen involvement in social innovation: A comparative case study across 7 EU-countries”, Report LIPSE, WP2

Punti di vista: il lato della politica

di Valerio Langé.

Scrivo un articolo sulla Pubblica Amministrazione. E fin qui, tutto bene. Il punto è… chi sono io per farlo? Voglio raccontarvi qualcosa sulla PA da un punto di vista inusuale, quello del politico. Quindi in un certo senso un utente della PA, ma che sta all’inizio della catena, mentre il cittadino si colloca all’estremità finale della filiera burocratico-amministrativa.

Per farla breve, sono stato eletto consigliere comunale in un Comune di circa 9000 abitanti sulla sponda lombarda del lago Maggiore; sono il membro più giovane del Consiglio Comunale e ho ricevuto dal sindaco la delega alle Comunicazioni Istituzionali. Trascorro in municipio circa due giorni a settimana. Che faccio in municipio? Raccolgo informazioni sulle varie vicende che attraversano gli Uffici, preparo le bozze di un periodico mensile che abbiamo lanciato da qualche mese, discuto con il sindaco nuovi modi per coinvolgere la cittadinanza e dò le disposizioni affinché gli Uffici competenti li attuino. Per esempio, ieri ho stabilito, assieme all’ufficio Affari Generali, i passi da fare per migliorare il sito web del Comune e coordinare i canali di comunicazione con i cittadini.

In queste righe cercherò di rappresentare alcune delle situazioni in cui spesso mi trovo, per trarne poi qualche lezione.

La macchina amministrativa del Comune conta circa trenta persone, tutte maggiori di trent’anni, a cui posso dare del lei senza imbarazzi anagrafici e che mi chiedono di potermi dare del tu perché “hai l’età di mio figlio”. Alla fine ci diamo del tu, ma quando mi presentano a qualcuno torno a essere all’improvviso il consigliere Langè. Sono anche il dottor Langè, in qualche mail. Il clima è professionale, ma cordiale. Diventa informale dopo un’oretta di permanenza nello stesso ufficio e allora ci si scambia qualche battuta.

Questo è il primo punto: mai troppa confidenza, perché non siamo al bar. Ma se la confidenza aiuta a capirsi meglio e più rapidamente, ben venga. Correttezza, sempre.

L’esperienza che il personale ha accumulato aiuta a implementare scelte innovative. E le idee innovative, l’energia per proporle e sostenerle è più facile vengano dai giovani. C’è una complementarietà che a me sembra felice e provvidenziale. Senza l’esperienza e la sensibilità che ha il personale amministrativo, io rischierei di fare grandi pasticci, o impiegherei secoli a risolvere problemi stupidi. D’altra parte, alla politica viene chiesta chiarezza nelle scelte: spesso il personale amministrativo si è trovato a dover decidere al posto dei politici. Con gli uffici parliamo del “come”, ma il “cosa” deve già essere chiaro. Solo in via eccezionale e con gli impiegati con cui sono più in sintonia, mi permetto di chiedere pareri sul “cosa”.

E questo è il secondo punto: la PA si occupa dei mezzi, la politica stabilisce i fini. Ma ogni tanto, con prudenza, possiamo fare eccezione. Ma con chiarezza.

Ultimamente c’è molta sfiducia nei politici di professione; dove si è tentato di sostituirli con dei “semplici cittadini”, forse la situazione si è addirittura aggravata. Io sono fortunato, perché nel personale amministrativo trovo collaboratori leali. Mi rendo conto che avrebbero tutti gli strumenti per ostacolare, rimandare o almeno scoraggiare le scelte politiche che proponiamo, ma questo non avviene. Ci sono aspettative molto alte in capo alla nuova Amministrazione, ma anche molta voglia di aiutare a cambiare passo, a svoltare. Nel mio settore, mi rendo conto che gli uffici a cui mi rivolgo cercano di facilitarmi in ogni modo. L’età aiuta: chi direbbe di no a un bambino che vuole giocare? Questo clima favorevole aiuta molto l’elaborazione di nuovi approcci e soluzioni, anche a problemi irrisolti da tempo.

Eccoci al terzo punto: la leale collaborazione.

Nelle tre “vignette” che ho tentato di disegnare c’è un tema ricorrente che è il vantaggio legato alla mia giovane età (giovane rispetto all’età media del personale amministrativo). Una caratteristica che condivido con molti dei lettori, immagino.

In Skyfall, c’è uno scambio di battute tra James Bond, il vecchio, e Q, il giovincello; Q dice “l’età non è una garanzia di efficienza” “E la giovinezza non è garanzia di innovazione”.

In questo periodo di rottamatori e rottamati è bene chiedersi cosa conti davvero, se l’età o che altro. Io dico che Q e 007 hanno ragione, ma aggiungo una terza battuta: “però aiuta”. Certamente la cosa pubblica ha bisogno di persone valide che se ne occupino. Non necessariamente giovani. Però aiuta.

E solo mettendo assieme nuove idee ed esperienza in un contesto di correttezza, chiarezza e leale collaborazione si ottiene un’innovazione utile al bene comune.

 

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