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La co-produzione dei servizi pubblici: questa sconosciuta

di Francesco Mulè.

Il concetto di cooperazione dell’amministrazione pubblica con i cittadini nella produzione dei servizi pubblici (in termini di co-creazione e co-produzione) è emerso negli ultimi anni, in un contesto di sempre minore partecipazione alla vita pubblica, come utile strumento per fronteggiare la crescente disillusione della cittadinanza nei confronti della politica e i sempre più stringenti vincoli finanziari delle amministrazioni pubbliche. Spesso tale concetto però è stato considerato come una panacea e appare quindi opportuno riportare un po’ di ordine all’interno della materia indicando innanzitutto cosa si intende per co-produzione, illustrando gli effetti che l’utilizzo di questi strumenti possono avere sulla qualità dei servizi e sulla soddisfazione della cittadinanza.

Innanzitutto che cos’è la co-produzione?

Il concetto di co-produzione ha origine sul finire degli anni ‘70 parallelamente a quello di “marketization” quale direzione d’evoluzione possibile per l’attività̀ della pubblica amministrazione. Mentre la marketization ha continuato a registrare interesse ed è stata applicata dai governi, la co-produzione è praticamente scomparsa dal dibattito accademico, probabilmente perché́ percepita come un semplice utilizzo di volontari prestanti servizi gratuiti presso la PA.

Il concetto riemerge poi agli inizi degli anni 2000 nel settore privato; vari studiosi infatti, cominciano ad assegnare un ruolo nuovo agli utenti/consumatori: essi questi ultimi non vogliono più̀ soltanto consumare il prodotto, ma fare parte del processo produttivo.
Questo rinnovato ruolo dei consumatori provoca un’importante innovazione all’interno della produzione e si assiste ad una ricerca di contatto sempre più̀ frequente per gestire le differenze all’interno della clientela co-creando delle soluzioni personalizzate. Il cliente passa così da un ruolo passivo ad uno attivo da partner e si comincia a parlare di co-produzione con clienti piuttosto che con volontari.
Il termine torna allora in auge anche nel settore pubblico, ma cambia il soggetto di riferimento: al centro della co-produzione al posto dei consumatori ci sono i cittadini, che vengono coinvolti nel design e nel processo produttivo dei servizi pubblici.

Linders identifica la co-produzione come:

“Un’evoluzione del rapporto tra cittadini e governo per la quale quest’ultimo comincia a trattare il pubblico non come cliente, ma come partner” e per la quale “i cittadini forniscono maggiori risorse nella forma di tempo, abilità e sforzi per raggiungere un risultato, condividere più responsabilità e gestire più rischio dietro ad un controllo molto maggiore sulle risorse e sulle decisioni prese“

Questo rapporto si può sviluppare in forme differenti:

  1. Co-iniziazione: Nella quale i cittadini agiscono come iniziatori di una nuova attività configurabile come servizio pubblico.
  2. Co-design: Nel quale i cittadini sono invitati alla progettazione e/o all’organizzazione di un servizio con l’amministrazione.
  3. Co-implementazione: Nella quale i cittadini sono semplicemente invitati ad implementare i servizi pubblici.

Si ha ad esempio una co-iniziazione quando in seguito ad una petizione viene recuperata un’area della città (come nel caso berlinese del riutilizzo del vecchio aereoporto Tempelhof come area verde) o riaperta una villa comunale; co-design quando gli orari di apertura e le attività possibili in questa stessa villa vengono decise congiuntamente dall’amministrazione e da associazioni dei cittadini; la co-implementazione si può osservare ad esempio quando e l’utente del servizio di raccolta differenziata è responsabile di separare le varie categorie di rifiuti.

La co-produzione può essere operata anche tramite strumenti informatici e smartphone raggiungendo un pubblico più ampio grazie all’eliminazione della cd. barriera “spazio-temporale”, dando cioè ai cittadini la possibilità di partecipare all’operato della PA sostanzialmente in ogni luogo e momento utilizzando i propri telefonini.  Esempi italiani di strumenti di co-produzione di questo tipo sono ePart e Decoro Urbano, piattaforme online che permettono ai cittadini di segnalare problematiche di manutenzione e in generale piccoli disagi nell’erogazione dei servizi pubblici. Il cittadino, fotografando e descrivendo brevemente il problema incontrato può indirizzarlo ad un ufficio dedicato del comune che segnala quando questo viene preso in considerazione e risolto.

Epart viene attualmente utilizzato con successo dal comune di Udine,  che ne è stato allo stesso tempo pioniere, in quanto è stato il primo comune ad adottare la piattaforma nel 2010, ed esempio positivo con oltre 5000 segnalazioni dall’attivazione del servizio. Intervistando l’assessore all’innovazione Gabriele Giacomini durante il mio lavoro di tesi dal titolo “Gli effetti della co-produzione ICT-driven nell’erogazione dei servizi pubblici: i casi di e Part e Decoro Urbano” è emerso in particolar modo che tramite ePart l’amministrazione non solo ha acquisito una maggiore capacità di comprendere le esigenze della comunità, ma ha anche acquisito una nuova leva di stimolo delle proprie performance grazie al continuo monitoraggio operato dai cittadini.

Ma al di là degli esempi quali vantaggi e svantaggi può portare la co-produzione? 

Purtroppo la letteratura scientifica sugli effetti dei processi di coproduzione è ancora abbastanza scarna, tuttavia dalle prime ricerche in materia risulta che la coproduzione nell’erogazione dei servizi pubblici possa produrre:

  • Miglioramenti di efficienza, benché in genere difficilmente misurabili poiché spesso la coproduzione si configura come servizio accessorio a quelli precedenti
  • Miglioramenti di efficacia, dovuti alla maggiore capacità di interpretare le necessità dei cittadini in seguito al dialogo più frequente instaurato.
  • Miglioramenti nella soddisfazione dei cittadini, a patto che il servizio venga implementato con un impegno attivo dell’amministrazione, spiegando le eventuali criticità nella sua realizzazione.
  • Effetti ambigui nell’equità di erogazione dovuti al grado di implementazione del servizio. Nel caso di servizi informatici il digital divide riduce l’equità nei limiti del fatto che una porzione della popolazione, ad esempio gli anziani, non possiede i mezzi o le conoscenze minime necessarie per accedere al servizio. In senso più ampio appare invece più presente una partecipazione di certi settori della società, in particolare individui benestanti con alti livelli di educazione.
  • Peggioramenti nell’accountability della PA a causa delle maggiori responsabilità assegnate ai cittadini. Gli effetti di tali peggioramenti possono però essere mitigati o addirittura capovolti da sistemi di monitoraggio delle attività.
  • Miglioramenti nella visibilità dell’area geografica in cui il processo di coproduzione si svolge, nel caso in cui esso risulti particolarmente innovativo.

Come si può facilmente notare molti degli effetti positivi hanno come condizione essenziale che il servizio sia implementato in maniera efficace.

Nella mia personale ricerca è emerso che un’implementazione di successo richiede innanzitutto una particolare predisposizione dell’amministrazione alla trasparenza e al coinvolgimento dei cittadini oltre che un serio commitment dell’organizzazione verso il raggiungimento di un risultato ben definito. Nel caso di coproduzione svolta tramite strumenti informatici in particolare, una cultura interna rivolta all’innovazione e che quindi permetta di riorganizzare le attività appare fondamentale. Realtà nelle quali la riorganizzazione degli uffici non è avvenuta e l’amministrazione non ha manifestato un impegno serio nel raggiungimento dei risultati presentano performance peggiori sul lungo periodo. In questi casi, che sfortunatamente costituiscono la stragrande maggioranza, ad un entusiasmo iniziale non è seguito un vero cambiamento nell’organizzazione o comunque non si è assistito alla realizzazione di un maggiore coordinamento tra gli uffici. In tali situazioni, la coproduzione si è spesso rivelata addirittura controproducente (un servizio scadente, per quanto innovativo aumenta solo la disillusione e l’insoddisfazione della cittadinanza).

E’ necessario infine mettere in atto dei meccanismi di bilanciamento nell’erogazione, come ad esempio standard minimi di servizio, in modo da evitare il manifestarsi di situazioni nelle quali l’equità potrebbe essere compromessa.

In conclusione è interessante notare come le nuove tecnologie stiano generando nuovi tipi di co-produzione. Ad un tipo di co-produzione consapevole si sta gradualmente affiancando un tipo di co-produzione inconsapevole: tramite i Big Data le amministrazioni pubbliche sono sempre più in grado di utilizzare le preziose informazioni prodotte dai dispositivi dei cittadini per migliorare la pianificazione dei servizi.

 

Francesco Mulè, laureato in Economia e Scienze Sociali, è attualmente iscritto al corso “Government of International Organizations” presso l’Università Bocconi. E’ associato in nextPA da maggio 2015.

Riproduzione riservata © nextPA

 

Bibliografia

http://www.decorourbano.org/

http://www.epart.it/

Alford, John. (1998). A Public Management Road Less Travelled: Clients as Co-Producers of Public Services. Australian Journal of Public Administration 57(4): 128–37.

Prahalad, C. K., e Ramaswamy, V. (2000). Co-opting customer competence. Harvard Business Review, 78(1) : 79-90.

Mulé (2015) “Gli effetti della co-produzione ICT-driven nell’erogazione dei servizi pubblici: I casi di ePart e Decoro Urbano”, tesi di laurea triennale

Linders, D., (2012).”From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media”. Government Information Quarterly 29(4): 446–454

Voorberg, W. H., V. J. J. M. Bekkers, and Lars G. Tummers e al. (2014)  “Co- creation and citizen involvement in social innovation: A comparative case study across 7 EU-countries”, Report LIPSE, WP2

law start-up

Il punto sulla legislazione d’impresa sulle start-up

di Davide Biscontin.

In un periodo in cui la recessione di molti paesi dell’UE si accompagna a un progresso tecnologico senza precedenti, favorire l’avvio di start-up è entrato nell’agenda politica di molti governi europei.

La start-up è infatti un’attività imprenditoriale in fase di avvio con un possibile intento innovativo. Il principale obiettivo di quest’iniziativa imprenditoriale nella fase iniziale è quello di trovare un mercato ritagliato “su misura” per il proprio prodotto o servizio, ma soprattutto farsi finanziare per un’attività che si potrebbe rivelare ad alto rischio e senza ritorni economici. L’assenza di venture capitalist e fondi di private equity disposti a finanziare progetti ad elevato rischio ha però creato un problema per tali realtà, tanto da indurre i governi a livello nazionale e l’UE ad adottare fondi e meccanismi di finanziamento per incentivarne la nascita.

I governi europei negli ultimi anni hanno compreso la forte importanza di aiutare persone dotate di un forte spirito imprenditoriale a costituire la propria attività d’impresa. Le istituzioni riconoscono che è fondamentale creare nel proprio territorio un tessuto economico con un grande  spirito innovativo. Questi soggetti economici servono per sviluppare nuovi business. La normativa mira quindi a semplificare il più possibile il processo di costituzione di una startup, la sua disciplina del lavoro, a snellire i processi burocratici ed amministrativi. È necessario tuttavia  sottolineare  che alcune nazioni europee stanno riuscendo meglio nell’intento meglio di altre: in Italia ad esempio chi desidera avviare una start-up sembra essere  effettivamente  ancora troppo vincolato dall’elevato numero di leggi e regolamenti presenti.

Allo stato dei fatti in Italia agevolare ulteriormente le iniziative imprenditoriali che provengono dai giovani o dal mondo accademico appare come una priorità,  cercando sempre di favorire le aree geografiche meno propense all’imprenditoria e con elevati tassi di disoccupazione.

Nel 2012 infatti il Governo italiano, allo scopo di garantire lo sviluppo tecnologico e l’occupazione – in particolare giovanile – ha definito una normativa per sostenere nascita e crescita dimensionale delle imprese ad alto valore tecnologico, di nuova o recente costituzione; queste imprese sono state denominate “start-up innovative”. Dette realtà sono definibili come società di capitali non quotate su un mercato regolamentato. In questa tipologia ricadono tutte le imprese di nuova costituzione, bensì solo quelle che operano nel campo dell’innovazione tecnologica.

La legge italiana ha previsto una serie di vincoli affinché una società possa qualificarsi come start-up innovativa. L’impresa deve essere stata costituita e non deve svolgere attività d’impresa da più di sessanta mesi. Ulteriori vincoli sono posti riguardo alla residenza in Italia o in uno stato membro della UE, al limite di 5 milioni di euro di fatturato, alla impossibilità per l’impresa di distribuire gli utili prodotti. Rilevante è l’oggetto sociale dell’attività. Esso deve riguardare lo sviluppo, la produzione e il commercio di prodotti o servizi con un valore tecnologico elevato. La start-up naturalmente non deve derivare da un’operazione straordinaria (fusione, scissione, ecc).

Soggetti di fondamentale importanza risultano essere gli incubatori certificati o acceleratori d’impresa, società il cui fine è sostenere la start-up nel suo processo di avvio, fino alla realizzazione concreta dell’idea imprenditoriale; in tal modo si limitano i rischi e si definiscono meglio traguardi e tempistiche dell’attività economica.

Le molteplici norme agevolative di cui gode questa tipologia di imprese è motivata dall’impulso alla produttività e alla crescia che queste nuove iniziative possono imprimere.

Una start-up ha la possibilità di accedere a finanziamenti agevolati, sia diretti che indiretti, divisibili in quattro canali principali per meglio sviluppare il proprio business.

Il primo canale, il più importante per volume, è quello dei finanziamenti in denaro a tassi agevolati; numerose banche e cooperative offrono condizioni vantaggiose alle nuove imprese radicate nel loro territorio. La gestione di questo tipo di credito  è gestita dall’UE, che agisce da tramite istituzionale tra banche ed aspiranti imprenditori.

Una fonte di finanziamento semi-diretta, sempre coordinata dall’UE, è la possibilità di accedere a garanzie (ad esempio fidejussioni bancarie) a condizioni vantaggiose per start-up e microimprese.

Il terzo canale di finanziamento (in questo caso indiretto) è rappresentato dagli incubatori territoriali di imprese. Trattasi di società semi-pubbliche,  spesso frutto di cooperazione tra banche, università e amministrazione locale. Il loro ruolo consiste nell’assicurare servizi accessori a prezzi molto vantaggiosi: consulenza legale, strategica, per l’internazionalizzazione del business, ecc.

Dato il notevole numero di nuove imprese che nascono quotidianamente in Italia e in Europa, le banche e gli incubatori non hanno la possibilità di soddisfare la domanda di fornire finanziamenti se non in modo parziale. Per porre freno a questo problema si ricorre  all’utilizzo di bandi e concorsi, che spesso richiedono requisiti stringenti per allocare i fondi solo nelle iniziative più meritevoli e con maggiori possibilità di successo

La quarta e più ampia fonte di finanziamento è relativa agli sgravi fiscali, previsti dallo stato italiano unicamente per le start-up innovative.

Il legislatore italiano ha previsto una serie di norme di favore relative le fasi iniziali dell’azienda. Si ha in primo luogo il riporto agevolato delle perdite d’impresa dei primi anni di attività nel regime IRPEF.

Tuttavia nel caso di start-up innovative, il novero delle agevolazioni si amplia. Queste realtà sono esentate dal pagamento di imposte di bollo e segreteria dovuti al Registro delle imprese, sono supportate concedendo credito d’imposta per assumere personale altamente qualificato. Rilevante è inoltre la procedura liquidatoria semplificata, la quale permette di accorciare i tempi ed evitare le conseguenze del fallimento.

Naturalmente lo stato italiano non è solo nel progettare agevolazioni per le start-up. L’UE è l’attore che per primo si è mosso per favorire queste politiche di crescita e di sviluppo dentro i propri confini. Suo scopo è incoraggiare i nuovi imprenditori europei. Considerata la rilevanza assunta dalle start-up in Europa, l’UE si impegna attivamente a supportare queste realtà attraverso molteplici vie (finanziamenti, attività di mentoring e di consulenza solo per citarne alcune).

Relativamente all’aspetto finanziario, l’UE concede finanziamenti diretti per progetti di carattere sociale (istruzione, ambiente, ricerca o progetti inerenti alle politiche europee) e finanziamenti indiretti tramite la collaborazione di intermediari nazionali e internazionali (investitori, fondi di venture capital e banche).

Soprattutto negli ultimi anni l’UE si è attivata per realizzare una piattaforma capace di offrire ai suoi imprenditori un’ambiente favorevole e incentivante per lo sviluppo di progetti innovativi; un network comprendente università, imprese globali ed enti pubblici in grado di offrire supporto finanziario e tecnico ai suoi imprenditori.

Altre iniziative sorte di recente sono volte a facilitare l’accesso a prestiti, garanzie finanziarie e capitale di rischio.

E’ a questo punto chiaro che la realtà delle start-up è complessa, in evoluzione e che le diverse realtà istituzionali europee sono sempre pronte ad incentivare e facilitare idee imprenditoriali nuove, valide e promettenti.

Molto resta ancora da fare, ma la direzione intrapresa dalle politiche nazionali ed europee sembra essere quella più opportuna per favorire, passo dopo passo, lo sviluppo di un tessuto imprenditoriale che guardi al futuro.

 

Davide Biscontin, laureato triennale nel 2015 in Economia e  Management, frequenta il corso di laurea magistrale in Economia e Legislazione d’impresa all’Università Bocconi. È associato a nextPA fin dai primi mesi della sua fondazione nel maggio 2013.

Riproduzione riservata © nextPA

Bibliografia

“Start-up innovative” – Sito web Registro delle Imprese

“Le Start-up innovative” nr.56 Commissioni Start-up, Microimprese e Settori Innovativi – Diritto Tributario Nazionale (ODCEC Milano – Dicembre 2014)

“Nuovo regime forfettario start-up a convenienza rafforzata” del 14 gennaio 2016 – Sito web Euroconference News

“Rapporto della Task Force sulle startup istituita dal Ministero dello sviluppo economico e nuova normativa a favore dell’ecosistema delle startup” – MiSE

Ministero dello Sviluppo Economico

http://europa.eu/youreurope/business/funding-grants/access-to-finance/search/it/financial-intermediaries?shs_term_node_tid_depth=1051

Punti di vista: il lato della politica

di Valerio Langé.

Scrivo un articolo sulla Pubblica Amministrazione. E fin qui, tutto bene. Il punto è… chi sono io per farlo? Voglio raccontarvi qualcosa sulla PA da un punto di vista inusuale, quello del politico. Quindi in un certo senso un utente della PA, ma che sta all’inizio della catena, mentre il cittadino si colloca all’estremità finale della filiera burocratico-amministrativa.

Per farla breve, sono stato eletto consigliere comunale in un Comune di circa 9000 abitanti sulla sponda lombarda del lago Maggiore; sono il membro più giovane del Consiglio Comunale e ho ricevuto dal sindaco la delega alle Comunicazioni Istituzionali. Trascorro in municipio circa due giorni a settimana. Che faccio in municipio? Raccolgo informazioni sulle varie vicende che attraversano gli Uffici, preparo le bozze di un periodico mensile che abbiamo lanciato da qualche mese, discuto con il sindaco nuovi modi per coinvolgere la cittadinanza e dò le disposizioni affinché gli Uffici competenti li attuino. Per esempio, ieri ho stabilito, assieme all’ufficio Affari Generali, i passi da fare per migliorare il sito web del Comune e coordinare i canali di comunicazione con i cittadini.

In queste righe cercherò di rappresentare alcune delle situazioni in cui spesso mi trovo, per trarne poi qualche lezione.

La macchina amministrativa del Comune conta circa trenta persone, tutte maggiori di trent’anni, a cui posso dare del lei senza imbarazzi anagrafici e che mi chiedono di potermi dare del tu perché “hai l’età di mio figlio”. Alla fine ci diamo del tu, ma quando mi presentano a qualcuno torno a essere all’improvviso il consigliere Langè. Sono anche il dottor Langè, in qualche mail. Il clima è professionale, ma cordiale. Diventa informale dopo un’oretta di permanenza nello stesso ufficio e allora ci si scambia qualche battuta.

Questo è il primo punto: mai troppa confidenza, perché non siamo al bar. Ma se la confidenza aiuta a capirsi meglio e più rapidamente, ben venga. Correttezza, sempre.

L’esperienza che il personale ha accumulato aiuta a implementare scelte innovative. E le idee innovative, l’energia per proporle e sostenerle è più facile vengano dai giovani. C’è una complementarietà che a me sembra felice e provvidenziale. Senza l’esperienza e la sensibilità che ha il personale amministrativo, io rischierei di fare grandi pasticci, o impiegherei secoli a risolvere problemi stupidi. D’altra parte, alla politica viene chiesta chiarezza nelle scelte: spesso il personale amministrativo si è trovato a dover decidere al posto dei politici. Con gli uffici parliamo del “come”, ma il “cosa” deve già essere chiaro. Solo in via eccezionale e con gli impiegati con cui sono più in sintonia, mi permetto di chiedere pareri sul “cosa”.

E questo è il secondo punto: la PA si occupa dei mezzi, la politica stabilisce i fini. Ma ogni tanto, con prudenza, possiamo fare eccezione. Ma con chiarezza.

Ultimamente c’è molta sfiducia nei politici di professione; dove si è tentato di sostituirli con dei “semplici cittadini”, forse la situazione si è addirittura aggravata. Io sono fortunato, perché nel personale amministrativo trovo collaboratori leali. Mi rendo conto che avrebbero tutti gli strumenti per ostacolare, rimandare o almeno scoraggiare le scelte politiche che proponiamo, ma questo non avviene. Ci sono aspettative molto alte in capo alla nuova Amministrazione, ma anche molta voglia di aiutare a cambiare passo, a svoltare. Nel mio settore, mi rendo conto che gli uffici a cui mi rivolgo cercano di facilitarmi in ogni modo. L’età aiuta: chi direbbe di no a un bambino che vuole giocare? Questo clima favorevole aiuta molto l’elaborazione di nuovi approcci e soluzioni, anche a problemi irrisolti da tempo.

Eccoci al terzo punto: la leale collaborazione.

Nelle tre “vignette” che ho tentato di disegnare c’è un tema ricorrente che è il vantaggio legato alla mia giovane età (giovane rispetto all’età media del personale amministrativo). Una caratteristica che condivido con molti dei lettori, immagino.

In Skyfall, c’è uno scambio di battute tra James Bond, il vecchio, e Q, il giovincello; Q dice “l’età non è una garanzia di efficienza” “E la giovinezza non è garanzia di innovazione”.

In questo periodo di rottamatori e rottamati è bene chiedersi cosa conti davvero, se l’età o che altro. Io dico che Q e 007 hanno ragione, ma aggiungo una terza battuta: “però aiuta”. Certamente la cosa pubblica ha bisogno di persone valide che se ne occupino. Non necessariamente giovani. Però aiuta.

E solo mettendo assieme nuove idee ed esperienza in un contesto di correttezza, chiarezza e leale collaborazione si ottiene un’innovazione utile al bene comune.

 

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